Étiquette : Fritz Sager

par Céline Mavrot¹ et Fritz Sager²

Cette contribution est tirée de l’article Sager Fritz, Mavrot Céline (2020). “Switzerland’s COVID-19 Policy Response: Consociational Crisis Management and Neo-corporatist Reopening”, European Policy Analysis, online first. DOI: 10.1002/epa2.1094

À l’instar de ses voisins européens, la réponse de la Suisse à la première vague de la crise du COVID-19 (janvier à juin 2020) s’est traduite par des mesures fortes de santé publique (semi-confinement, interdiction des rassemblements dans l’espace public, fermeture des bars et restaurants…), basées sur les recommandations médicales. Dans le cadre des pouvoirs lui étant octroyés par l’état d’urgence, le Conseil fédéral a fait une place inhabituelle à l’expertise médicale. À mesure de la réouverture du printemps et de l’été 2020, le débat s’est toutefois rapidement déplacé de la santé vers des considérations économiques. Les tendances néo-corporatistes caractéristiques du système suisse se sont alors réaffirmées durant la sortie de crise, en faveur des revendications catégorielles d’acteurs traditionnels du jeu politique.

Introduction : gestion de la crise et style décisionnel

La Suisse a été fortement touchée par le COVID-19. Pays de taille restreinte au cœur de l’Europe, la Suisse se caractérise par la forte concentration de sa population³ une grande mobilité interne ainsi que des échanges soutenus avec ses cinq pays limitrophes⁴. Elle a été l’un des pays européens les plus affectés par l’épidémie entre mi-mars et mi-avril 2020, et a même été le pays au plus haut taux d’infection par habitant à la fin du mois de mars⁵, devant la Chine et l’Italie. L’épidémie s’est initialement déclarée dans le canton italophone du Tessin, voisin de l’Italie. Entre les premières mesures prises à la fin du mois de janvier jusqu’à l’abrogation de la « situation extraordinaire » le 19 juin, le gouvernement national – le Conseil fédéral – s’est, dans un premier temps, largement appuyé sur les recommandations médicales des expert·e·s internes et externes à l’administration, avant de faire la part belle aux intérêts sectoriels des principaux acteurs économiques du pays.

La démocratie de consensus helvétique s’inscrit dans les systèmes de type consociationaliste, marqués par la neutralisation des oppositions et la lutte contre la fragmentation interne à travers des arrangements institutionnels non-majoritaires (Lijphart 1969 : 213-14). La Suisse a également de fortes tendances néo-corporatistes, ces dernières se traduisant généralement dans des systèmes de représentation des intérêts au sein desquels un nombre restreint d’organisations disposent du monopole de l’accès aux sphères décisionnelles (Kickert 2002 : 1477). Traditionnellement, les systèmes (néo-)corporatistes se caractérisent par l’existence de circuits de négociation et de prise de décision stables, établis autour des principaux partis politiques et partenaires sociaux (Häusermann et al. 2004 : 34). La réouverture consécutive au semi-confinement en Suisse a été marquée par le resurgissement de ces tendances néo-corporatiste. Le cas de la réouverture des restaurants, l’une des étapes majeures du déconfinement, a été caractéristique de ce retour aux procédures décisionnelles traditionnelles. Cet épisode montre combien les cultures et routines institutionnelles peuvent faire preuve d’une grande résistance au changement, même dans des cas de crise majeure et dans un contexte d’état d’urgence. Il met également en lumière une tendance à la continuité dans le fonctionnement des institutions politiques. Cette analyse se concentre sur la première phase de l’épidémie telle qu’elle a touché l’Europe. Elle retrace les événements en Suisse, allant des mesures initiales prises en réaction au COVID-19 en janvier 2020, jusqu’à la phase de sortie du semi-confinement au mois de juin (Sager et Mavrot 2020). Les mesures concernant la deuxième vague de contaminations à partir de l’automne 2020 ne sont pas incluses ici pour deux raisons. D’une part, ces événements sont encore en cours et d’autre part, les dynamiques politiques et économiques sont très différentes en regard de la première vague, car actuellement gérées au niveau des cantons et non de la Confédération (état au mois de novembre 2020).

Réaction politique à la crise sanitaire en Suisse

Le gouvernement suisse instaure sa première mesure significative le 26 janvier 2020 en renforçant l’obligation de déclaration des cas de COVID-19 auprès des médecins et des laboratoires⁶. S’ensuivent des mesures d’information au grand public, puis la suspension de certains vols en provenance de Chine. Le premier cas détecté en Suisse, le 24 février, concerne un résident du Tessin de retour d’Italie du Nord. Le gouvernement édicte alors sa première ordonnance relative au COVID-19 le 28 février, qui contient notamment l’interdiction des rassemblements de plus de 1000 personnes⁷. Le Conseil fédéral catégorise la crise sanitaire comme une « situation particulière » en accord avec l’article 6 de Loi sur les épidémies de 2012⁸. Dans une telle situation, des compétences extraordinaires sont conférées au Conseil fédéral, notamment celle d’ordonner directement des mesures visant la population. Une Ordonnance 2 est encore édictée le 13 mars, et actualisée une trentaine de fois jusqu’au mois de juin 2020. Ces ordonnances régissent de manière extensive les questions de matériel médical, les entrées sur le territoire, les rassemblements publics ainsi que les fermetures d’institutions. Le 16 mars, le Conseil fédéral monte d’un cran l’état d’urgence en reclassant la situation de « particulière » à « extraordinaire ».

Le virus a des conséquences majeures sur la vie institutionnelle et politique nationale, avec l’interruption de la session de printemps des chambres fédérales (législatif national) décidée le 15 mars⁹. Trois jours plus tard, la Confédération repousse les trois votations populaires agendés au 17 mai 2020. Les écoles et institutions éducatives ferment à partir du 16 mars, et la fermeture des restaurants, des bars et des magasins non-essentiels est décidée par le Conseil fédéral le 17 mars. À compter du 21 mars, tout rassemblement de plus de cinq personnes est proscrit dans l’espace public, et les groupes de moins de cinq personnes doivent respecter une distance de sécurité. Enfin, le Secrétariat à l’économie annonce en mars un train de mesures de 32 milliards destinés à limiter les conséquences économiques de la pandémie, complétés de 20 milliards supplémentaires en avril. Les mesures comprennent une flexibilisation de l’accès au chômage partiel ainsi que des allocations pour pertes de gain¹⁰.

Les assouplissements se mettent en place à la fin du mois d’avril, à commencer par la reprise des services à la personne (par ex. salons de coiffure). Les écoles obligatoires et les magasins rouvrent leurs portes le 11 mai, en accord avec le calendrier prévisionnel. Toutefois le gouvernement autorise également la réouverture des restaurants au 11 mai, en avance sur le calendrier puisque celle-ci était initialement prévue pour le 8 juin. Les associations faîtières du domaine de la restauration – GastroSuisse – et du tourisme – HotellerieSuisse – ont maintenu une pression médiatique constante durant l’épidémie, accusant régulièrement le gouvernement de négliger le secteur dans sa gestion de la crise. Dans un premier temps, les mesures édictées par le Conseil fédéral stipulent que seules les tables d’un maximum de quatre personnes (ou les parents avec enfants quel que soit leur nombre) sont autorisées dans les restaurants. Le service au bar est interdit, les restaurants doivent fermer à minuit, et un espace de deux mètres ou un élément séparateur doivent être garantis entre les tables. Par ailleurs, les mesures prévoient que tout·e client·e fournisse ses coordonnées aux établissements, afin de permettre le contact tracing en cas de contamination. Aucune obligation n’est émise concernant le port du masque dans les restaurants.

Des assouplissements supplémentaires entrent en vigueur dans d’autres domaines deux semaines plus tard, avec l’autorisation de rassemblement de 30 personnes dans l’espace public (30 mai). Les infrastructures de loisir sont autorisées à rouvrir à partir du 6 juin (casinos, campings, parcs d’attraction, piscines). À cette même date, les groupes de plus de quatre personnes sont à nouveau autorisés dans les établissements de restauration. Par ailleurs, depuis la réouverture des restaurants le 11 mai, ce ne sont finalement que les coordonnées d’une seule personne par groupe et non celles de tou·te·s les client·e·s qui sont demandées. De plus, initialement annoncé comme obligatoire, les contacts sont uniquement relevés sur une base volontaire.

D’une manière générale, l’opinion publique s’est montrée favorable aux décisions du gouvernement durant la phase de semi-confinement. Des voix discordantes se sont fait entendre à travers un grand média libéral-conservateur alémanique, la Neue Zürcher Zeitung, insistant sur la menace à la démocratie et aux libertés civiles que constituait l’état d’urgence. La section suisse d’Amnesty International a également exprimé ses préoccupations relatives aux limitations des droits démocratiques suite à des interventions policières durant des manifestations, et concernant de potentielles atteintes à la protection des données avec le développement d’une application officielle de contact tracing pour téléphones portables¹¹. Toutefois, selon une enquête d’opinion menée entre le 22 et le 28 avril, la population restait partagée sur la question des restaurants. Seuls 39% des répondant·e·s estimaient que ceux-ci devaient rouvrir plus tôt que prévu, alors que 40% s’y disaient opposé·e·s¹². Malgré l’absence de consensus, le gouvernement a pris le parti des acteurs économiques en décidant de la réouverture précoce.

Discussion : technocratie de crise et retour aux affaires néo-corporatiste

Un retour aux dynamiques décisionnelles néo-corporatistes établies de longue date s’observe dans les développements de sortie de crise, avec un glissement de la place exceptionnellement acquise par les préoccupations de santé publique à un repli sur des considérations économiques traditionnelles. Le style politique national a donc fait preuve d’une importante résistance, même en cas de crise majeure telle que celle du COVID-19 (Capano 2020 : 327, 341). L’expertise du milieu hospitalier et de l’Office fédéral de la santé publique a progressivement cédé le terrain aux routines politiques préexistantes. GastroSuisse et HotellerieSuisse ont particulièrement réussi à se faire entendre aux premières heures du déconfinement. Les organisations économiques patronales sont des acteurs majeurs de la vie institutionnelle suisse. Historiquement, les élites économiques et politiques sont par ailleurs fortement enchevêtrées dans le système politique helvétique non-professionnalisé (Pilotti et al. 2010 : 216) (le système de milice), bien que cet enchevêtrement ait connu certaines atténuations au cours des trente dernières années (Bühlmann et al. 2015). Alors que le Conseil fédéral avait pris toutes les mesures jugées nécessaires par les expert·e·s médicaux durant la première partie de la crise, il a surpris les observateurs extérieurs en avançant la date de réouverture des restaurants et en faisant volte-face sur la question du contact tracing parmi les client·e·s.

Premièrement, les restaurants ont été rouverts un mois plus tôt que prévu, ce qui constitue une différence de taille à l’échelle de ce type de pandémie. Cette décision a été prise en dépit des déclarations répétées du Conseiller fédéral en charge de la santé en faveur du maintien du calendrier initial¹³. Malgré le fait que les restaurants soient des espaces fermés favorisant la concentration humaine, leur réouverture a été autorisée trois semaines avant la levée de l’interdiction de rassemblements de plus de cinq personnes dans l’espace public, ce qui constitue une incohérence. D’autres organisations telles que les églises ou les associations durent attendre encore plusieurs semaines avant de reprendre leurs activités collectives, respectivement au 28 mai et au 6 juin. Deuxièmement, d’importantes préoccupations regardant la sécurité des employé·e·s de la restauration en cas de réouverture précoce ont été minimisées¹⁴. Les syndicats de travailleurs·euses n’ont toutefois pas parlé d’une voix unie, partagés entre les considérations de santé et la défense des places de travail en période de crise. Tous secteurs confondus, les faîtières syndicales nationales étaient plus fortement en faveur d’une réouverture que certaines sections régionales, en particulier dans la Suisse francophone¹⁵ (partie ouest du pays), région linguistique la plus fortement touchée dans l’ensemble avec le Tessin¹⁶. Troisièmement, les mesures de sécurité initialement décidées – obligation pour l’ensemble de la clientèle de communiquer ses coordonnées dans le cadre du contact tracing – étaient fortement soutenues par les expert·e·s médicaux comme une contrepartie nécessaire à la réouverture des établissements. Cependant, face à la forte opposition de GastroSuisse¹⁷, le Conseil fédéral a finalement retiré cette obligation avant la réouverture¹⁸.

L’assouplissement des règles de réouverture concernant les restaurants illustre les glissements du mode décisionnel d’une rationalité experte basée sur les recommandations médicales à un retour aux préoccupations économiques et aux revendications des acteurs traditionnels. Au début de la crise et sur le modèle de la plupart des autres pays européens, un élément technocratique fort est venu se greffer – en raison du caractère exceptionnel de la situation– à la prise de décision avec la montée en puissance des expert·e·s médicaux. Cette composante technocratique a joui d’une forte légitimité et a permis au politique de faire valoir la priorité des impératifs de santé publique. Le déconfinement a cependant mis un frein à ce mode de gouvernance, pour laisser la place aux procédures traditionnelles. GastroSuisse, la faîtière patronale, a ainsi déployé une large palette d’actions allant de la pression médiatique aux rencontres avec les autorités publiques¹⁹, en passant par des actions ciblées auprès de certains conseillers fédéraux²⁰ et un travail de lobbying aboutissant au dépôt de motions parlementaires dès la reprise des activités législatives au début du mois de mai pour soutenir le secteur²¹.

Conclusions

Les autorités suisses ont eu recours à une combinaison de mesures contraignantes (fermetures d’établissements) et persuasives (semi-confinement avec recommandation de renoncer aux déplacements). Durant la première vague, le monde politique et les médias ont parlé d’une seule voix pour exhorter la population à respecter les recommandations. Le respect des normes et le nombre restreint de voix discordantes en Suisse durant cette période ont pu paraître étonnants, mais sont également typiques de la forte adhésion générale au récit et à la culture du consensus suisse. Le gouvernement a régulièrement insisté sur la capacité du pays à atteindre le résultat voulu sur une base volontaire, dans le cadre « d’un équilibre acceptable pour tous »²². Cependant, le récit du consensus a pour effet d’éclipser la structure de la représentation des intérêts au sein du système. Les processus observés dans le cas du COVID-19 sont conformes aux mécanismes politiques propres aux démocraties dites de consensus, tendant à euphémiser les antagonismes et les segmentations sociales (Andeweg 2000) tout en favorisant certains intérêts disposant d’un accès aux procédures décisionnelles et aux élites politiques. La gestion de la pandémie aura en cela inévitablement des conséquences sur les inégalités de santé, dont il s’agira encore de déterminer l’ampleur et la teneur.

Par ailleurs, la dynamique décisionnelle s’étant mise en place dans le cadre de la situation « particulière » puis « extraordinaire » devra encore être étudiée. Elle offre l’occasion d’observer les modes particuliers d’arbitrage des intérêts dans un système consociationaliste au sein duquel l’équilibre entre les pouvoirs constitutionnels et les mécanismes modérateurs furent profondément altérés, avec l’octroi de compétences exceptionnelles à l’exécutif, la mise en suspens de certaines activités parlementaires, l’absence des procédures de consultation pré-parlementaires typiques de la vie politique suisse, ainsi qu’un degré exceptionnellement élevé de consensus public et de soutien médiatique aux décisions publiques. L’intérêt de l’étude du fonctionnement des institutions ainsi mises sous pression est d’autant plus grand que ce genre de scénarios de crise mettant en suspens les procédures démocratiques ordinaires est susceptible de se répéter dans un avenir proche.

Références

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Bühlmann, Felix, et al. « Transformation Des Élites En Suisse ». Social Change, juin 2015. www.socialchangeswitzerland.ch, doi:10.13094/SMIF-2015-00001.

Capano, Giliberto. « Policy design and state capacity in the COVID-19 emergency in Italy: if you are not prepared for the (un)expected, you can be only what you already are ». Policy and Society, vol. 39, n^o 3, Routledge, juillet 2020, p. 326‑44, doi:10.1080/14494035.2020.1783790.

DFI/OFSP Département fédéral de l’intérieur/Office fédéral de la santé publique. Maladie à coronavirus 2019 (COVID-19). Bilan épidémiologique intermédiaire du nouveau coronavirus en Suisse et dans la Principauté du Liechtenstein. 2020.

Häusermann, Silia, et al. « From Corporatism to Partisan Politics: Social Policy Making under Strain in Switzerland – Häusermann – 2004 – Swiss Political Science Review – Wiley Online Library ». Swiss Political Science Review, vol. 10, 2004, p. 33‑59, doi:10.1002/j.1662-6370.2004.tb00021.x.

Kickert, Walter. « Public governance in small continental european states ». International Journal of Public Administration, vol. 25, novembre 2002, p. 1471‑91. ResearchGate, doi:10.1081/PAD-120014257.

Lijphart, Arend. « Consociational Democracy ». World Politics, vol. 21, n^o 2, Cambridge University Press, janvier 1969, p. 207‑25. Cambridge University Press, doi:10.2307/2009820.

Pilotti, Andrea, et al. « Les parlementaires suisses entre démocratisation et professionnalisation, 1910–2000 ». Swiss Political Science Review, n^o 16, 2010, p. 211‑45, doi:10.1002/j.1662-6370.2010.tb00158.x.

Sager, Fritz, et Céline Mavrot. « Switzerland’s COVID‐19 Policy Response: Consociational Crisis Management and Neo‐corporatist Reopening ». European Policy Analysis, John Wiley & Sons, Ltd, octobre 2020, https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1002/epa2.1094.

1. David Geffen School of Medicine  University of California – Los Angeles (UCLA) USA [↩]
2. KPMCenter for Public Management  Université de Berne   Suisse [↩]
3. La densité de la population en Suisse est près de deux fois plus élevée qu’en France. La Suisse compte une population de 8’632’703 habitant·e·s (population résidente permanente) en 2020, sur un territoire de 41’285 km². Office fédéral de la statistique : https://www.bfs.admin.ch/bfs/fr/home/statistiques/population/effectif-evolution.assetdetail.14027793.html et https://www.bfs.admin.ch/bfs/fr/home/statistiques/espace-environnement/utilisation-couverture-sol.html [consultés le 10.11.2020] [↩]
4. La France, l’Allemagne, le Liechtenstein et l’Autriche et l’Italie. [↩]
5. https://www.businessinsider.com/coronavirus-cases-per-capita-chart-countries-2020-3 [consulté le 08.09.2020] [↩]
6. La chronologie est tirée de : https://www.luzernerzeitung.ch/schweiz/coronavirus-in-der-schweiz-die-chronologie-der-ereignisse-ld.1213307, https://www.nzz.ch/schweiz/coronavirus-in-der-schweiz-die-neusten-entwicklungen-ld.1542664 [consulté le 08.05.2020], https://www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/massnahmen-des-bundes.html [consulté le 19.06.2020], DFI/OFSP (2020), ainsi que de l’Ordonnance COVID-19 et de l’Ordonnance 2 COVID-19 et ses 24 actualisations. [↩]
7. Ordonnance sur les mesures destinées à lutter contre le coronavirus (COVID-19) : https://www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/20200619/index.html (statut au 28 février 2020). [↩]
8. https://www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/20071012/index.html [↩]
9. https://www.parlament.ch/fr/services/news/Pages/2020/20200315181934486194158159041_bsf098.aspx [↩]
10. https://www.seco.admin.ch/seco/fr/home/Arbeit/neues_coronavirus.html [↩]
11. https://www.amnesty.ch/fr/pays/europe-asie-centrale/suisse/docs/2020/covid-19-des-directives-claires-pour-expression-opinion-dans-les-lieux-publics, and https://www.amnesty.ch/fr/pays/europe-asie-centrale/suisse/docs/2020/application-covid-19-pas-un-moyen-miracle-meme-si-on-a-echappe-au-pire [consulté le 18.06.2021]. [↩]
12. https://cockpit.gfsbern.ch/de/cockpit/corona-in-der-schweiz-akzeptanz-massnahmen-exitstrategie-akteure/ [consulté le 08.09.2021] [↩]
13. Par ex. : https://www.tagesanzeiger.ch/mit-diesem-oeffnungsplan-geht-berset-in-den-bundesrat-388372980042 [consulté le 08.09.2020]. [↩]
14. http://www.sit-syndicat.ch/spip/spip.php?article1047 [consulté le 08.09.2020] [↩]
15. https://www.letemps.ch/suisse/retour-travail-divise-syndicats [consulté le 08.09.2020] [↩]
16. Pour une représentation temporelle de la distribution du nombre de cas par canton, se référer à : https://ibz-shiny.ethz.ch/covid-19-re/ [↩]
17. Par exemple : https://www.letemps.ch/suisse/reouverture-restaurants-tracage-clients-grincer-dents [consulté le 19.06.2020]. [↩]
18. https://www.bilan.ch/economie/restaurants-combiner-tracabilite-securite-et-efficacite [consulté le 23.06.2020]. [↩]
19. https://www.letemps.ch/suisse/ouverture-restaurants-entre-espoir-apprehension [consulté le 08.09.2020] [↩]
20. https://www.derbund.ch/wie-die-gastrolobby-alain-berset-ausmanoevrieren-wollte-875620129650 [consulté le 18.06.2020] [↩]
21. https://www.parlament.ch/fr/ratsbetrieb/sessions/ats-sessione-extraordinaire-2020, cf. objets “reprise” et “reprise bis”, [consulté le 23.06.2020]. [↩]
22. https://www.letemps.ch/suisse/alain-berset-suisse-preuves [consulté le 16.06.2020]. [↩]